Al calor de la efervescencia suscitada por el contencioso actual entre México y Ecuador, tiende a olvidarse que esta no es la primera vez que nuestro país acude a la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Hace prácticamente 20 años, el 31 de marzo de 2004, la CIJ emitió su fallo en el caso Avena y otros nacionales mexicanos que enfrentó a México y Estados Unidos en la más alta instancia judicial del sistema de Naciones Unidas. El litigio comenzó en enero de 2003 alegando el gobierno de México la violación de ciertos derechos, especialmente los asociados a la notificación consular, en más de 50 procesos judiciales de nacionales mexicanos sentenciados a pena de muerte en los Estados Unidos.

El activismo mexicano en la Corte Internacional de Justicia había sido hasta entonces nulo. En efecto, desde su establecimiento, numerosos jueces mexicanos han sido parte de la Corte. Lo fueron Isidro Fabela (1946-1952), Roberto Córdova (1955-1964), Luis Padilla Nervo (1964-1973), Bernardo Sepúlveda Amor (2006-2014) y actualmente Juan Manuel Gómez Robledo (2024-2030). En su momento el propio Sepúlveda actuó como juez ad hoc (de conformidad con el artículo 31 del Estatuto de la Corte si durante un litigio una de las partes tiene un juez de su nacionalidad la otra Parte tiene derecho a designar a una persona de su elección para que funja como juez ad hoc) en el caso Avena así como Jorge Castañeda y Álvarez de la Rosa lo fue en 1982-1984 durante el contencioso Plataforma Continental entre Libia y Malta (como agente de este último). En efecto, como se advirtió en su momento por numerosos expertos, México rompió un tabú al demandar a Estados Unidos ante este órgano jurisdiccional (1)

Curiosamente, el primer país del mundo en invocar las Convenciones de Viena sobre Relaciones Diplomáticas y Consulares fue Estados Unidos en el caso concerniente a su personal diplomático secuestrado en Teherán durante la toma de su Embajada en 1979. Sin embargo, los otros tres casos relacionados con violaciones graves a estas Convenciones se han invocado en la Corte en su contra. Se trata de los casos de Paraguay contra Estados Unidos mejor conocido como caso Breard (1998), el caso de Alemania contra Estados Unidos o caso LaGrand (1999) y el caso Avena (2003). Los tres casos se originaron en una violación del derecho de notificación consular por parte de autoridades judiciales estadounidenses de ciudadanos extranjeros que a la postre fueron condenados a la pena capital.

Los fallos contrarios a Estados Unidos en los dos primeros casos, dieron lugar a reclamos posteriores respecto a su implementación. Los reclamos de Paraguay y Alemania, por ejemplo, se centraron en que los Estados Unidos violaron las órdenes de medidas provisionales que emitió la Corte con la intención de detener las ejecuciones hasta que se desahogaran todos los procedimientos judiciales internacionales. En gran medida, este desacato proviene de una seria de interpretaciones sobre los alcances y límites en la actuación de autoridades estatales y federales sobre el fallo. Por ejemplo, en el caso Breard se llegó a esgrimir por parte del Procurador General de Virginia que “la Corte Internacional de Justicia no tenía autoridad para interferir en el sistema criminal virginiano”, mientras que la gobernadora de Arizona ignoró la medida “en el interés de la justicia”.

Si bien hay matices importantes que es preciso considerar, la historia no es tan distinta con el fallo, favorable a México, que emitió la Corte Internacional de Justicia en el caso Avena. El 31 de marzo de 2004, poco más de un año después del litigio, la Corte emitió su fallo determinando que Estados Unidos violó sus obligaciones internacionales al no notificar a las autoridades consulares mexicanas de la detención de estos nacionales mexicanos con la consecuente cancelación del derecho de México a proveer la debida asistencia consular a sus connacionales que incluye su representación legal en los juicios que se siguieron en su contra. La Corte dejó en libertad a Estados Unidos de establecer los medios idóneos de reparación de la violación de sus obligaciones internacionales y especialmente para efectuar una revisión y reconsideración de estos casos. En 2005, el gobierno del presidente Bush quiso transmitir buena voluntad y emitió un memorándum para el Procurador General en el que determinaba que Estados Unidos debía cumplir con sus obligaciones internacionales conforme al fallo “de modo que las Cortes estatales deberán implementar dicha decisión de acuerdo a los principios generales de civilidad en los casos de los 51 nacionales mexicanos que se incluyen en dicha decisión.

Al no presentarse como una orden ejecutiva, el carácter vinculante del documento fue desafiado por autoridades subnacionales. Más aún, una semana después de la publicación del memorándum, el gobierno federal estadounidense envió una señal contradictoria. La Secretaria de Estado enviaba una comunicación al Secretario General de la ONU informándole que su país retiraba su suscripción al Protocolo Facultativo que otorgaba jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia para resolver disputas relacionadas con la Convención de Viena.

Pero el retroceso definitivo vino después con la decisión de algunas Cortes estatales, notoriamente la de Texas, entre otras, en el sentido de que ya no sólo las medidas provisionales sino que tampoco los fallos de la Corte Internacional de Justicia eran vinculantes. El argumento que el gobierno de Texas esgrimió para ejecutar a varios de los mexicanos incluidos en el caso Avena, y especialmente para no efectuar una revisión y reconsideración de los casos como solicitó la Corte, fue que el Congreso estadounidense no emitía aún una legislación específica, conocida como Acta de Implementación, que permitiera la ejecución de la sentencia de la Corte a nivel interno.

Por muchos años, México ha encabezado la lista de extranjeros sentenciados a muerte en Estados Unidos. Hoy día, de acuerdo con el Death Penalty Information Center, hay 45 de un total de 101 sentenciados a la pena capital. En cuanto al estatus legal de los 52 mexicanos originalmente cubiertos por el fallo Avena, es interesante revisar el corte a 10 años del fallo. En efecto, en 2014, el Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques del Senado reportaba que 37 de ellos se encontraban aún condenados a pena de muerte, mientras que de los 15 restantes, 8 fueron re sentenciados obteniendo cadena perpetua en lugar de pena de muerte, 4 habían sido ejecutados, 1 absuelto, otro muerto bajo custodia y uno más en espera de recibir una nueva sentencia.

A pesar de que, en diciembre de 2018, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó una resolución exigiendo el cumplimiento inmediato del fallo de la Corte Internacional de Justicia, ya son 6 de los nacionales mexicanos mencionados en el fallo los que han sido ejecutados. En custodia, otro más de los incorporados en el fallo Avena (Ignacio Gómez) falleció en 2019 de un ataque cardiaco.

Pero más allá de las coordenadas del caso Avena es necesario tomar en cuenta que un país con el nuestro, con una diáspora de millones de personas viviendo en Estados Unidos, necesita asegurarse de que se respete el derecho a la notificación consular. Por un lado, si bien parece emerger poderosamente la figura de la notificación consular como parte de un nuevo corpus normativo de derechos humanos la frecuente y pertinaz violación a este principio básico hermana a países como Estados Unidos con Rusia o Pakistán, condenado por la CIJ en 2019 por un caso semejante de violación del artículo 36 de la Convención de Viena en perjuicio de un nacional indio en ese país detenido y condenado a la pena capital. De acuerdo con el Informe especial de la Relatora del Consejo de Derechos Humanos sobre la aplicación de la pena de muerte a ciudadanos extranjeros y la prestación de la asistencia consular (2019), la aplicación de la pena de muerte afecta de manera desproporcionada a los ciudadanos extranjeros incluidos los migrantes no sólo en Estados Unidos sino también en Malasia, Tailandia, Indonesia, Mauritania, Kuwait, Nigeria y Arabia Saudita, entre muchos otros.

Es necesario seguir insistiendo en el cumplimiento del fallo, redoblar los esfuerzos de persuasión e ilustración cívica y jurídica en estados como Texas, Alabama, Kentucky y otros renuentes a respetar el derecho internacional y especialmente atenuar el entusiasmo cada vez que nos referimos a los avances del derecho internacional sin observar con cuidado los desafíos coyunturales para su implementación, especialmente ante la amenaza de que Donald Trump pueda reocupar la Casa Blanca luego de las elecciones de noviembre.

(1) Hernández García Joel, “Bernardo Sepúlveda: su papel como juez ad hoc de la Corte Internacional de Justicia en el caso Avena y otros nacionales mexicanos”, en Gustavo Vega Cánovas, Bernardo Sepúlveda, juez de la Corte Internacional de Justicia, México, El Colegio de México, 2007, p. 119.